多年來,檢察機關(guān)一直十分重視并加強對偵查活動、審判活動和執(zhí)行活動的法律監(jiān)督,并取得了良好效果,但是,在增強監(jiān)督的法治化、權(quán)威性和實效性方面仍然有待深化發(fā)展,特別是在將監(jiān)督活動作為案件辦理、增強其檢察業(yè)務(wù)屬性方面需要加大探索力度。探索重大監(jiān)督活動案件化,是彰顯檢察機關(guān)法律監(jiān)督屬性,提升監(jiān)督實效的有益探索,也是聚焦主責(zé)主業(yè),強化法律監(jiān)督的必由之路。重大監(jiān)督活動案件化的法治路徑關(guān)鍵在于構(gòu)建監(jiān)督活動的辦案模式,取代以往的辦事模式。而能否抓住辦案模式的關(guān)鍵要素,則決定著重大監(jiān)督活動能否真正實現(xiàn)案件化。從司法辦案的特點、規(guī)律和檢察權(quán)配置實際看,重大監(jiān)督活動案件化要抓住案件、事實、證據(jù)、程序和組織這五個關(guān)鍵要素。

 

案件要素。明確“案件”基本含義,是推進重大監(jiān)督活動案件化的前提?！冬F(xiàn)代漢語詞典》將“案件”解釋為:“有關(guān)訴訟和違法的事件。”可見,案件是包括但不限于引起訴訟的法律糾紛。結(jié)合檢察機關(guān)法律監(jiān)督的職權(quán)特點,可將檢察機關(guān)辦理的案件概括為訴訟事件和違法事件兩類。可以說,所有的訴訟事件均因可能的違法事件(糾紛)而起,是否違法須經(jīng)由訴訟作出判斷;但每一起違法事件(糾紛)未必一定會帶來一個訴訟事件,因訴訟并非解決違法事件(糾紛)的唯一途徑。因此,非屬訴訟但屬違法的事件并不存在成為案件的法理障礙。

 

根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī),檢察機關(guān)依法履行審查逮捕、公訴等職權(quán)行為都是參與“訴訟”的行為,處理的是訴訟事件,屬于辦理案件并無異議。但是,對偵查活動、審判活動和執(zhí)行活動的監(jiān)督是否屬于案件則存在不同理解,有人認(rèn)為,這些監(jiān)督活動沒有訴訟構(gòu)造、沒有居中裁判等,不能稱為辦案。這在司法實踐中也有表現(xiàn)。比如,偵查監(jiān)督中的立案監(jiān)督長期不具有審查逮捕所具有的辦案地位。而公安機關(guān)根據(jù)治安管理處罰法辦理的治安案件,有些就是典型的屬于違法但不構(gòu)成犯罪的事件,同樣不具備訴訟構(gòu)造,也沒有居中裁判,但是沒人否定治安案件是案件。其實,“兩高”2016年11月聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督若干問題的規(guī)定》第4條規(guī)定:“對民事執(zhí)行活動的監(jiān)督案件,由執(zhí)行法院所在地同級人民檢察院管轄。”這不僅提出了“民事執(zhí)行監(jiān)督案件”的概念,而且明確了案件管轄的檢察院。同理,對偵查活動、審判活動和執(zhí)行活動的監(jiān)督雖然本身不屬于訴訟事件,但針對的是違法事件,無論這個違法事件會不會引起一個訴訟事件,偵查監(jiān)督案件、審判監(jiān)督案件、執(zhí)行監(jiān)督案件也應(yīng)當(dāng)成為一個法律概念。唯有先解決了監(jiān)督審查與糾正屬于案件這一前提問題,才能談得上重大監(jiān)督活動的案件化問題。

 

事實要素。適用法律解決法律糾紛的第一步就是認(rèn)定法律事實,法律事實是進行裁判活動的邏輯起點。法理上,一般將法律事實分為事件和行為,事件是指法定的、不以人的意志為轉(zhuǎn)移的自然事件和社會事件,行為則是指人出于主觀意志的行為。在偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督活動中,執(zhí)法、司法機關(guān)及其工作人員的違法行為尤其是犯罪行為,屬于會引起法律關(guān)系變化的法律事實。比如,刑罰執(zhí)行活動中的違法減刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行行為,既可能侵犯刑罰執(zhí)行的公平公正,也可能侵犯職務(wù)行為的廉潔性,是典型的法律事實,可能會引起法律關(guān)系的變化。所以,無論是對事件還是對行為,法律監(jiān)督活動都不乏案件化的法律事實。

 

證據(jù)要素。證據(jù)是司法辦案的核心問題,辦案的主要任務(wù)就是通過收集和固定證據(jù),以及證據(jù)之間形成的完整證據(jù)鏈條回溯和證明案件的法律事實,并依照法律規(guī)定對案件作出判斷。在司法實踐中,對于一般刑事犯罪案件,無論偵查、逮捕,還是公訴、審判,證據(jù)的收集、固定、排除、運用以及證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、證明標(biāo)準(zhǔn)的把握都是工作的重中之重,從取證、舉證到質(zhì)證、認(rèn)證,都有相對成熟的證據(jù)規(guī)則,辦案模式也比較成熟。監(jiān)督活動主要是針對執(zhí)法、司法活動展開,監(jiān)督主體是執(zhí)法、司法機關(guān)及其工作人員,應(yīng)當(dāng)更加重視證據(jù)的收集、固定、排除和適用以及有關(guān)證據(jù)規(guī)則的構(gòu)建。而且,由于不同種類案件的違法行為不同,證明標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同,證據(jù)的收集、固定和運用也不盡相同。因此,在重大監(jiān)督活動案件化的過程中,需要根據(jù)不同的案件類別,建立差別化證據(jù)規(guī)則,并通過這一規(guī)則調(diào)整和約束重大監(jiān)督案件辦理的證明行為。

 

建立差別化證據(jù)規(guī)則要堅持比例原則、職權(quán)法定原則和證據(jù)裁判原則。比例原則要求區(qū)分被監(jiān)督事項的性質(zhì)、情節(jié)、后果,準(zhǔn)確界定執(zhí)法瑕疵、一般違法、重大違法和涉嫌犯罪,要區(qū)分取證難易、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、辦案成本等不同情況,既要防止抓大放小,積重難返,又要防止避重就輕,小題大做,做到監(jiān)督手段、案件辦理與違法行為相匹配。職權(quán)法定原則要求所有的證據(jù)和證明行為都要以依法開展監(jiān)督為前提,否則,再確實充分的證據(jù)也不是有證明能力的證據(jù)。證據(jù)裁判原則要求監(jiān)督案件認(rèn)定的違規(guī)和違法行為必須以證據(jù)為前提,無論是審查、調(diào)查還是核查,都要圍繞證據(jù)展開,這也是監(jiān)督活動案件化的必然要求。

 

程序要素。一切司法活動都應(yīng)當(dāng)遵循法定程序,程序正當(dāng)性事關(guān)監(jiān)督工作權(quán)威性。程序是對恣意的限制,具有保障人權(quán)、維護平等、規(guī)范司法行為等重要作用。但在司法實踐中,由于長期受“重實體,輕程序”司法傳統(tǒng)的影響,不少司法辦案工作程序意識不強。重大監(jiān)督活動案件化,首先必須樹立起強烈的程序意識,要嚴(yán)格按照法律程序和有關(guān)工作規(guī)則進行,加強對辦案工作的自我監(jiān)督,力避監(jiān)督工作隨意性,不斷提高監(jiān)督工作權(quán)威性。

 

辦案程序設(shè)計是重大監(jiān)督活動案件化的重要內(nèi)容,主要應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容:一是線索受理。線索受理是啟動辦案程序的前提,要通過對日常執(zhí)法、司法活動的監(jiān)督,發(fā)現(xiàn)一些問題背后違法和犯罪案件線索,并加強線索管理。二是立案。立案是啟動辦案程序的標(biāo)志,應(yīng)當(dāng)有明確的立案標(biāo)準(zhǔn),根據(jù)是否符合立案標(biāo)準(zhǔn),制作立案或者不立案決定書等法律文書。三是依法審查或調(diào)查核實。立案后應(yīng)當(dāng)明確審查的程序,包括是否限于書面審查、是否需要召開聽證會等,需要依法調(diào)查與核查的,在收集與固定有關(guān)證據(jù)時,仍然需要嚴(yán)格遵守刑事訴訟法有關(guān)程序性規(guī)定。四是判斷處理。即根據(jù)審查以及調(diào)查、核查等辦案行為獲取的證據(jù),判斷執(zhí)法或司法行為是否合規(guī)合法,以及違規(guī)違法的性質(zhì)和嚴(yán)重程度,綜合事實、證據(jù)情況,寫出審查(調(diào)查)報告,提出處理意見。除口頭提出的,判斷處理必須有規(guī)范的法律文書為載體。五是復(fù)議復(fù)核。檢察機關(guān)認(rèn)定存在違規(guī)違法的,被監(jiān)督機關(guān)應(yīng)當(dāng)有救濟的途徑,可以比照審查逮捕的復(fù)議復(fù)核程序進行;等等。

 

組織要素。在司法責(zé)任制、員額制和檢察人員分類管理改革的背景下,我國檢察機關(guān)在辦案組織和辦案機制的設(shè)置上,內(nèi)生出扁平化管理辦案模式驅(qū)動力。針對監(jiān)督工作的特點,扁平化管理辦案機制就是要根據(jù)監(jiān)督職責(zé)的需要、案件類型以及案件的復(fù)雜難易程度,建立獨任檢察官或者檢察官辦案組的辦案組織,并為辦案檢察官配備一定數(shù)量的檢察官助理和書記員。