準(zhǔn)確界定“濫訴”并加以規(guī)制，既是保障當(dāng)事人訴權(quán)與制約惡意訴訟、無理纏訴，祛除干擾司法秩序的雜音，避免魚目混雜的有效手段，也是保證現(xiàn)有審判資源得到合理運(yùn)用的應(yīng)有之義。

 

訴權(quán)是當(dāng)事人請求人民法院行使審判權(quán)，依法保護(hù)其民事權(quán)益的權(quán)利，是國家賦予當(dāng)事人進(jìn)行訴訟的一項(xiàng)權(quán)利。立案登記制實(shí)施后，行政訴訟立案難問題基本得到解決。但與此同時，另一現(xiàn)象引起廣泛關(guān)注，即濫用訴權(quán)（以下簡稱為濫訴）的問題。準(zhǔn)確界定濫訴并加以規(guī)制，既是保障當(dāng)事人訴權(quán)與制約惡意訴訟、無理纏訴，祛除干擾司法秩序的雜音，避免魚目混雜的有效手段，也是保證現(xiàn)有審判資源得到合理運(yùn)用的應(yīng)有之義。對濫訴予以明確界定并進(jìn)行規(guī)制，是行政審判中亟待解決的新類型問題。

 

近年來，全國關(guān)于濫訴案件的審理已有多起先例。2015年2月27日，江蘇省南通市港閘區(qū)人民法院審理了“陸紅霞等訴南通市發(fā)展和改革委員會政府信息公開答復(fù)8案”。2015年4月8日，山東省濟(jì)南市歷下區(qū)人民法院就“姜某某訴某區(qū)政府信息公開案”作出裁定認(rèn)為：起訴人姜某某僅憑個人主觀意愿不斷提出申請的做法，有?！缎畔⒐_條例》的立法本意和目的，其所提起的相關(guān)訴訟明顯缺乏訴的利益，違背了訴權(quán)行使的必要性，失去了權(quán)利行使的正當(dāng)性，屬于典型的濫用請求政府信息公開權(quán)和訴權(quán)行為。多數(shù)濫訴相對集中在征地拆遷行政案件中，當(dāng)事人為獲取證據(jù)或解決起訴期限問題而提起大量政府信息公開訴訟。這些案件原告的訴訟動機(jī)大多是要通過行政訴訟解決安置補(bǔ)償問題。當(dāng)事人為達(dá)到政府信息公開以外的其他目的，反復(fù)提起類似甚至與自身沒有利害關(guān)系的公開申請，在得不到滿意答復(fù)甚至在行政機(jī)關(guān)已將其申請公開的政府信息予以公開的情況下，反復(fù)提起多起政府信息公開訴訟，導(dǎo)致濫訴。

 

濫訴案件的主要特征有：一是起訴人擁有訴權(quán)，但明顯缺乏訴的利益、目的不當(dāng)、有悖誠信，違背訴權(quán)行使的必要性。二是起訴人主觀上存在惡意。“存在惡意”是指從起訴人的行為可以推斷其故意違背法律賦予其權(quán)利的目的而行使權(quán)利，起訴人不誠實(shí)、不善意行使訴權(quán)。三是客觀上造成浪費(fèi)司法資源的后果，給行政機(jī)關(guān)或法院造成極大干擾。我國現(xiàn)階段的司法資源仍屬于緊缺資源，濫訴現(xiàn)象的出現(xiàn)，勢必造成有限的司法資源被浪費(fèi)，不能將有限的司法資源用到真正需要的人身上。四是表現(xiàn)形式多種多樣。目前實(shí)踐中主要存在虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴、瑣碎多余的訴訟等多種形式。如：通過改變案由或訴訟請求，提起多個訴訟案件；將一個案件拆分成幾個甚至幾十個進(jìn)行起訴，或者鼓動多人一起提起訴訟，此情形在政府信息公開領(lǐng)域常見。

 

筆者以為，造成濫訴現(xiàn)象的主要原因有以下幾方面：

 

防止濫訴的制度缺失。對于行政訴訟濫訴問題，行政訴訟法基本上沒有規(guī)制的依據(jù)，如何認(rèn)定和制裁濫訴，法院只能被動應(yīng)付，無法主動制裁。這種狀況在一定程度上助長了濫訴案件的增多。

 

行政案件訴訟費(fèi)用規(guī)定不合理。《訴訟費(fèi)用交納辦法》規(guī)定行政案件每件收取受理費(fèi)50元，裁定不予受理或駁回起訴的應(yīng)退還預(yù)收的受理費(fèi)，行政賠償案件不收取訴訟費(fèi)用。而濫訴基本上都是裁定不予受理、駁回起訴的案件，起訴人提起訴訟無經(jīng)濟(jì)成本。相反，人民法院在這些案件花費(fèi)的司法成本與普通案件無異，嚴(yán)重浪費(fèi)司法資源。

 

現(xiàn)有司法強(qiáng)制措施作用發(fā)揮得不夠充分。行政訴訟法規(guī)定的司法拘留、罰款等強(qiáng)制措施適用范圍較廣，但是實(shí)踐中運(yùn)用少，作用發(fā)揮不夠。對于明顯濫訴的當(dāng)事人，為了維護(hù)社會穩(wěn)定，盡量不選擇適用強(qiáng)制措施，而改用司法救助的措施，助長了一些當(dāng)事人通過濫訴獲取利益的不良想法。

 

相關(guān)行政法規(guī)仍不夠健全與完善。許多行政法律、法規(guī)在實(shí)際操作中暴露出一系列問題，卻未及時予以修改，導(dǎo)致在行政執(zhí)法中左右為難和在法庭答辯時的應(yīng)訴困難。

 

新聞媒體、社會輿論正面引導(dǎo)不夠。一些當(dāng)事人熱衷于搞輿論炒作，歪曲事實(shí)，斷章取義，夸大自己的損害，同時利用微信等新聞工具，博取大眾的同情，而社會大眾往往在不了解實(shí)情的情況下加以評價，給人民法院或相關(guān)行政部門施壓，在一定程度上也助長了濫訴增多。

 

對此，筆者提出以下建議：

 

首先，在相關(guān)法律中明確界定濫訴。濫訴是指起訴人擁有訴權(quán)，主觀上存在濫用起訴權(quán)的故意，缺乏合理根據(jù)，違反救濟(jì)合法權(quán)益訴訟目的而惡意行使法律所賦予的各項(xiàng)訴訟權(quán)利，客觀上造成浪費(fèi)司法資源，且對法院、行政機(jī)關(guān)的正常工作造成極大干擾的行為。濫訴的構(gòu)成要件包括四方面：起訴人擁有訴權(quán)；主觀上的惡意；客觀上實(shí)施了濫用訴權(quán)行為；結(jié)果上導(dǎo)致浪費(fèi)司法資源，給行政機(jī)關(guān)和法院造成極大干擾。建議在相關(guān)法律或司法解釋中明確予以規(guī)定。

 

其次，建立相應(yīng)的濫訴懲戒制度。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第97條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定”。由于民事訴訟法第十三條已經(jīng)明確規(guī)定“誠實(shí)信用原則”，因此，可以引入誠信原則的相關(guān)要求對濫訴予以規(guī)制。另外，也可以通過聯(lián)網(wǎng)告知相關(guān)法院不再受理此類案件，或?qū)⒉宦爠窀?，濫訴的當(dāng)事人通過法院誠信系統(tǒng)予以公布。

 

再次，完善規(guī)制濫訴的相應(yīng)程序。出于對當(dāng)事人訴權(quán)的保護(hù)，我們著重強(qiáng)調(diào)“主觀上的故意”?；诖耍嚓P(guān)行政部門或人民法院，應(yīng)嚴(yán)格按照法定程序，在充分告知，以及給予當(dāng)事人申辯的基礎(chǔ)上作出相應(yīng)的懲戒措施。具體為：首先，應(yīng)作好充分的釋明，告知當(dāng)事人提起該類訴訟無法滿足其訴訟目的，并告知規(guī)制濫訴的規(guī)定。其次，對下一步要采取的處罰措施告知對方，同時告知其有為自己申辯的權(quán)利。最后，在聽取對方申辯的基礎(chǔ)上，作出相應(yīng)的懲戒措施，并送達(dá)對方。

 

最后，完善政府信息公開的相關(guān)法律制度。政府信息公開是濫訴較為集中的區(qū)域。實(shí)踐中，異化的信息公開呈現(xiàn)出一種申請人資格受限、實(shí)體糾紛集中的樣態(tài)，本致力于增進(jìn)雙方理解提升政府公信力的制度，反而在逐漸增多的“利益拉鋸”間消磨了彼此的信任：申請人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)濫用裁量應(yīng)公開而不公開，行政機(jī)關(guān)卻強(qiáng)調(diào)申請人不應(yīng)濫用申請權(quán)、訴權(quán)。可建立相應(yīng)的釋明制度，就申請內(nèi)容、表達(dá)方式、更為適宜的責(zé)任主體等進(jìn)行說明。一方面可以輔助相對人正確理解條例，同時減少不當(dāng)申請的提出，另一方面也可以降低后續(xù)工作成本，增加行政行為可接受度。

 

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