調(diào)解前置程序是多元化糾紛解決機(jī)制改革中的一項(xiàng)重要內(nèi)容,是指將特定類型糾紛的調(diào)解設(shè)置為訴訟的前置程序,調(diào)解不成時(shí)方可以進(jìn)入審判程序。最高人民法院《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見(jiàn)》中要求法院積極探索建立調(diào)解前置程序,但同時(shí)明確應(yīng)當(dāng)在征求當(dāng)事人意愿的前提下進(jìn)行,使得我國(guó)的調(diào)解前置有別于其他國(guó)家以強(qiáng)制啟動(dòng)為基礎(chǔ)的調(diào)解前置。認(rèn)識(shí)上,學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)于調(diào)解前置程序的必要性和可行性仍有不同觀點(diǎn)。實(shí)踐中,因沒(méi)有強(qiáng)制性法律約束,當(dāng)事人往往拒絕調(diào)解或者借調(diào)解拖延訴訟；因沒(méi)有統(tǒng)一、規(guī)范、配套的程序制度和保障機(jī)制,法院在推行中也難免發(fā)生調(diào)解前置程序空轉(zhuǎn),調(diào)解與訴訟程序脫節(jié)等情況。筆者認(rèn)為,在我國(guó)當(dāng)前法治觀念已經(jīng)深入人心,多元調(diào)解工作正在深入推進(jìn)的形勢(shì)下,調(diào)解前置程序應(yīng)當(dāng)盡早提上立法工作議事日程。

 

一、設(shè)置調(diào)解前置程序的必要性

 

(一)打造共建共治共享社會(huì)治理格局的需要

 

黨的十九大報(bào)告提出“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”的目標(biāo),要求完善矛盾糾紛化解體系,形成層層分流、源頭化解的良性運(yùn)行機(jī)制。從矛盾糾紛化解規(guī)律看,社會(huì)糾紛紛繁復(fù)雜,理應(yīng)有不同的糾紛解決渠道。從矛盾糾紛性質(zhì)看,人民內(nèi)部矛盾通過(guò)調(diào)解方式解決,具有天然合理性。實(shí)踐中,家事、交通事故損害賠償、勞務(wù)、物業(yè)、小額債務(wù)等大量瑣細(xì)民間糾紛,很少需要司法介入來(lái)認(rèn)定法律關(guān)系,明確法律適用規(guī)則。將這些糾紛納入調(diào)解前置程序范圍,有助于消解當(dāng)事人積怨、平復(fù)當(dāng)事人情緒、修復(fù)當(dāng)事人之間的社會(huì)關(guān)系,同時(shí)提高糾紛解決效率、降低糾紛解決成本。

 

(二)深化司法體制綜合配套改革的需要

 

目前,本輪司法改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)克難的“后半程”,如何提高辦案質(zhì)效和司法公信力成為司法改革落地的關(guān)鍵。提高辦案質(zhì)效,要靠法院內(nèi)部挖潛,優(yōu)化司法程序,實(shí)行繁簡(jiǎn)分流；但更重要的是,要增強(qiáng)社會(huì)主體的自主性和自治性,發(fā)揮非訴訟糾紛解決機(jī)制的作用,從源頭上預(yù)防化解糾紛。設(shè)置調(diào)解前置程序,進(jìn)一步發(fā)揮社會(huì)力量化解糾紛的作用,將大量適宜調(diào)解的糾紛化解在訴訟之外、立案之前,才能夠把法官?gòu)膶徖泶罅恐貜?fù)性瑣細(xì)糾紛的壓力中解放出來(lái),集中精力研究疑難復(fù)雜案件,通過(guò)高質(zhì)量的裁判為社會(huì)行為提供規(guī)則指引,不斷提升司法的公信力和權(quán)威性。

 

(三)解決多元調(diào)解“啟動(dòng)難”等瓶頸問(wèn)題的需要

 

當(dāng)前,因沒(méi)有法律強(qiáng)制性規(guī)定做支撐,多元調(diào)解工作面臨程序啟動(dòng)難、成效提升難等瓶頸問(wèn)題。主要原因:一是當(dāng)事人及社會(huì)公眾對(duì)調(diào)解還存在誤解,認(rèn)為調(diào)解就是妥協(xié)讓步,會(huì)導(dǎo)致自己的實(shí)體權(quán)益受損,因此盲目排斥、拒絕調(diào)解。代理律師基于經(jīng)濟(jì)利益考慮往往也拒絕調(diào)解。二是基層調(diào)解組織解紛能力弱化,群眾認(rèn)可度不高,有相當(dāng)部分的當(dāng)事人不愿意選擇走非訴訟渠道解決糾紛。三是因缺乏有力的法律約束,各地方多元調(diào)解工作開(kāi)展的好壞,完全取決于地方黨委、政府及法院自身的重視程度,導(dǎo)致各地區(qū)發(fā)展不均衡、不穩(wěn)定。設(shè)置調(diào)解前置法定程序,賦予其法律效力,是解決上述問(wèn)題,促進(jìn)多元調(diào)解長(zhǎng)效、穩(wěn)定、均衡發(fā)展的關(guān)鍵。

 

二、設(shè)置調(diào)解前置程序的可行性

 

設(shè)置調(diào)解前置程序具有理論上的可行性,我國(guó)部分地區(qū)也具備了開(kāi)展調(diào)解前置程序試點(diǎn)工作的條件。

 

(一)調(diào)解前置并未限制當(dāng)事人的訴權(quán)

 

客觀而言,調(diào)解前置程序影響了當(dāng)事人的程序選擇權(quán)。但基于現(xiàn)代社會(huì)糾紛量不斷增長(zhǎng)和司法資源無(wú)限短缺的現(xiàn)實(shí),國(guó)家對(duì)當(dāng)事人的程序選擇權(quán)作出適當(dāng)?shù)南拗凭哂姓?dāng)性和合理性。實(shí)踐證明,即使一方或者雙方當(dāng)事人最初拒絕以調(diào)解方式解決爭(zhēng)議,但仍然存在著當(dāng)事人達(dá)成其事先沒(méi)有意識(shí)到的能夠達(dá)成調(diào)解協(xié)議的可能性。調(diào)解前置程序?yàn)楫?dāng)事人提供了在第三方斡旋下冷靜解決糾紛的額外機(jī)制,從另一方面看也是對(duì)其程序利益的一種保護(hù)。

 

(二)調(diào)解前置不違反調(diào)解自愿原則

 

調(diào)解前置程序與調(diào)解自愿原則并不發(fā)生沖突。任何法律原則都會(huì)有例外,如離婚案件中的調(diào)解程序就是一個(gè)法定的判決前的必經(jīng)程序。同時(shí),對(duì)于調(diào)解自愿原則的理解,側(cè)重點(diǎn)應(yīng)放在以調(diào)解方式處分實(shí)體權(quán)益的自愿性。調(diào)解前置程序并未影響當(dāng)事人的意思自治,調(diào)解結(jié)果的接受與否完全取決于當(dāng)事人自己的抉擇。如果當(dāng)事人之間無(wú)法達(dá)成調(diào)解協(xié)議,仍可通過(guò)訴訟途徑維護(hù)權(quán)益。因此,調(diào)解前置程序從根本上并未違反調(diào)解自愿原則。

 

(三)北京、上海等地法院具備了開(kāi)展調(diào)解前置程序的條件

 

近年來(lái),北京、上海、安徽等地法院積極開(kāi)展調(diào)解前置程序?qū)嵺`探索,制度較為健全、組織體系較為完善、保障較為充分、信息化程度也較高,具備了開(kāi)展調(diào)解前置工作的基本條件。如北京法院已經(jīng)形成“多元調(diào)解+速裁”工作規(guī)范體系,669名特邀調(diào)解員進(jìn)駐17家基層法院開(kāi)展先行調(diào)解,多元調(diào)解經(jīng)費(fèi)得到財(cái)政支持,訴調(diào)對(duì)接中心建設(shè)正在穩(wěn)步推進(jìn),多元調(diào)解工作績(jī)效納入首都綜治考評(píng)體系,案件繁簡(jiǎn)分流、多元調(diào)解及速裁一體化信息平臺(tái)已經(jīng)上線運(yùn)行。

 

三、調(diào)解前置程序的實(shí)施方案

 

調(diào)解前置程序的立法需要豐富的實(shí)踐樣本,先行選擇部分訴調(diào)對(duì)接工作基礎(chǔ)較好的省、市,依托法院開(kāi)展調(diào)解前置程序試點(diǎn)工作符合實(shí)際,具有可行性。以法院為中心開(kāi)展調(diào)解前置程序試點(diǎn)工作,能夠增強(qiáng)當(dāng)事人的認(rèn)同感。更重要的是,法院的專業(yè)指導(dǎo)、程序規(guī)制和司法強(qiáng)制力的保障,能夠提高調(diào)解的專業(yè)化水平,保證調(diào)解前置程序規(guī)范有序。具體實(shí)施方案如下:

 

(一)調(diào)解前置程序的適用范圍

 

《最高人民法院關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見(jiàn)》第27條規(guī)定,各地法院可以對(duì)家事糾紛、相鄰關(guān)系、小額債務(wù)、物業(yè)服務(wù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、交通事故、醫(yī)療糾紛等7類糾紛探索調(diào)解前置。這7類糾紛或者當(dāng)事人之間存在親緣或地緣關(guān)系,或者法律關(guān)系簡(jiǎn)單、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確,或者當(dāng)事人雙方矛盾尖銳,糾紛成因復(fù)雜,通過(guò)司法裁判較難取得良好社會(huì)效果。將這7類糾紛納入調(diào)解前置程序,能夠充分發(fā)揮調(diào)解便捷高效、保密性強(qiáng)、方式靈活、有助于修復(fù)社會(huì)關(guān)系、能夠一攬子解決當(dāng)事人之間所有糾紛等優(yōu)勢(shì),確保糾紛穩(wěn)妥化解,促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。同時(shí),還應(yīng)設(shè)置兜底條款,為各試點(diǎn)法院根據(jù)需要化解一些其他類型的群體性糾紛,以及一些在當(dāng)?shù)卣{(diào)解基礎(chǔ)較好的糾紛類型留下空間。

 

(二)調(diào)解前置程序中的訴調(diào)對(duì)接模式

 

為提升調(diào)解員的調(diào)解能力,確保調(diào)解前置程序的權(quán)威性,試點(diǎn)工作應(yīng)建立緊密型訴調(diào)對(duì)接模式下的調(diào)解前置程序。特邀調(diào)解員進(jìn)駐法院,在專職調(diào)解法官的全程指導(dǎo)下開(kāi)展調(diào)解工作。專職調(diào)解法官?zèng)Q定重要的程序性事項(xiàng),如調(diào)解員選任和更換、虛假訴訟的處理、拒絕調(diào)解的懲戒、是否進(jìn)行鑒定等的決定。調(diào)解成功的案件,法院可以提供充分的司法保障；調(diào)解不成的案件也能及時(shí)轉(zhuǎn)入審判程序。

 

(三)調(diào)解前置的配套保障機(jī)制

 

為保證調(diào)解前置程序順暢運(yùn)轉(zhuǎn),試點(diǎn)法院應(yīng)建設(shè)一支與調(diào)解糾紛數(shù)量、類型相匹配的特邀調(diào)解組織和特邀調(diào)解員隊(duì)伍,確保導(dǎo)入調(diào)解程序的糾紛能夠及時(shí)有效的得到處理,避免出現(xiàn)程序空轉(zhuǎn)、拖延調(diào)解。同時(shí),試點(diǎn)法院要積極爭(zhēng)取黨委政府支持,為調(diào)解前置程序的開(kāi)展提供必要的經(jīng)費(fèi)、場(chǎng)地保障。

 

(四)調(diào)解前置程序的主要規(guī)則

 

一是調(diào)解員的確定。借鑒臺(tái)灣民事訴訟法的規(guī)定,調(diào)解員確定,由專職調(diào)解法官選任調(diào)解員一至三人。當(dāng)事人對(duì)于調(diào)解員有異議或合意選任其他人選的,法官可以另行選任或者依合意選任。當(dāng)事人對(duì)法官另行選任的調(diào)解員仍有異議且無(wú)正當(dāng)理由的,視為當(dāng)事人拒絕調(diào)解。

 

二是調(diào)解程序的啟動(dòng)。納入調(diào)解前置程序案件范圍的案件,于起訴前應(yīng)先經(jīng)法院特邀調(diào)解組織或特邀調(diào)解員調(diào)解；其他糾紛,當(dāng)事人也可以于起訴前申請(qǐng)?zhí)匮{(diào)解組織或特邀調(diào)解員調(diào)解。本著尊重當(dāng)事人對(duì)調(diào)解程序選擇權(quán)的理念,如果當(dāng)事人雙方約定在起訴前應(yīng)先經(jīng)法院調(diào)解的,在起訴前應(yīng)先經(jīng)法院特邀調(diào)解組織或特邀調(diào)解員調(diào)解。未經(jīng)調(diào)解,一方當(dāng)事人徑行起訴的,對(duì)方當(dāng)事人可以在答辯期間提出抗辯?？罐q成立的,視當(dāng)事人的起訴為調(diào)解申請(qǐng)。但對(duì)方當(dāng)事人已經(jīng)針對(duì)起訴狀內(nèi)容進(jìn)行答辯的,不得再以存在先行調(diào)解約定為由進(jìn)行抗辯。

 

三是調(diào)解程序與管轄權(quán)異議程序。應(yīng)在調(diào)解前置程序中設(shè)置管轄權(quán)異議程序。被告對(duì)管轄權(quán)有異議的,應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)調(diào)解材料之日起7日內(nèi)提出管轄權(quán)異議。當(dāng)事人提出異議的,調(diào)解程序中止,由專職調(diào)解法官對(duì)管轄權(quán)異議案件進(jìn)行審查。異議成立的,人民法院對(duì)案件裁定不予受理；異議不成立的,人民法院裁定駁回當(dāng)事人申請(qǐng),案件自裁定生效之日起恢復(fù)調(diào)解。人民法院審理調(diào)解前置程序中的管轄權(quán)異議案件,實(shí)行一審終審,避免漫長(zhǎng)的管轄權(quán)異議程序影響調(diào)解前置程序的進(jìn)程。當(dāng)事人未提出管轄異議,并到庭參加調(diào)解的,視為受訴人民法院有管轄權(quán),但違反級(jí)別管轄和專屬管轄規(guī)定的除外。

 

四是設(shè)置拒絕調(diào)解懲治機(jī)制。為了規(guī)制拒絕調(diào)解、不配合調(diào)解、借調(diào)解拖延訴訟的當(dāng)事人,應(yīng)設(shè)置拒絕調(diào)解的懲治機(jī)制。當(dāng)事人無(wú)正當(dāng)理由于調(diào)解日期不到場(chǎng),必須到場(chǎng)的當(dāng)事人有代理人到場(chǎng)而本人無(wú)正當(dāng)理由不到場(chǎng),調(diào)解員應(yīng)在調(diào)解報(bào)告中載明,法官可根據(jù)調(diào)解情況對(duì)上述不到場(chǎng)當(dāng)事人參照我國(guó)民事訴訟法規(guī)定處以罰款。

 

五是建立調(diào)解前置程序與法院速裁程序的緊密對(duì)接機(jī)制。對(duì)于調(diào)解成功的案件,由法官根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)及時(shí)予以司法確認(rèn)；對(duì)于調(diào)解不成,但事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、當(dāng)事人爭(zhēng)議不大的糾紛,應(yīng)盡快轉(zhuǎn)入速裁程序,由法官根據(jù)調(diào)解過(guò)程中查清的事實(shí)和固定的證據(jù)及時(shí)裁判。以速裁機(jī)制為促進(jìn)和保障,提高調(diào)解前置程序的成效。同時(shí),雙方當(dāng)事人到場(chǎng)未達(dá)成調(diào)解協(xié)議的,法院可根據(jù)一方當(dāng)事人申請(qǐng),對(duì)該案件適用訴訟程序開(kāi)展辯論。但另一方當(dāng)事人申請(qǐng)延期開(kāi)庭的,法院應(yīng)當(dāng)允許。

 

調(diào)解前置程序在我國(guó)還是一項(xiàng)全新的制度,試點(diǎn)初期應(yīng)當(dāng)秉持審慎的態(tài)度,設(shè)置相應(yīng)的程序評(píng)估機(jī)制,合理劃分時(shí)間節(jié)點(diǎn),總結(jié)試點(diǎn)具體情況和收集相關(guān)數(shù)據(jù),科學(xué)全面地評(píng)價(jià)試點(diǎn)地區(qū)調(diào)解前置程序適用的真實(shí)效果,逐步推動(dòng)調(diào)解前置程序制度立法。