管轄既是訴訟活動的發(fā)源和開端，更是通過法庭審判的程序公正實(shí)現(xiàn)案件裁判的實(shí)體公正的前提和基礎(chǔ)。作為現(xiàn)代刑事訴訟法“帝王”原則的程序法定原則，在管轄上的重要體現(xiàn)就是“法定法官”，即在刑事審判中，一般會根據(jù)案發(fā)地域、案件性質(zhì)、罪行輕重以及社會影響等因素先行法定管轄分工，由此恒定法院的管轄權(quán)。作為一種例外，我國刑事訴訟法第二十七條(2018年修訂前為第二十六條)確立了指定管轄，這既是對法定管轄的調(diào)整也是對其重要的補(bǔ)充，亦同屬管轄制度的組成部分。由于指定管轄規(guī)定較為概括、原則，司法實(shí)踐中在具體適用上存在一定爭議，本文對刑事訴訟中指定管轄適用情形、適用原則和適用程序等問題加以梳理探討，以期能對司法實(shí)踐有所裨益。

 

一、指定管轄的適用情形

 

我國刑事訴訟法第二十七條規(guī)定：上級人民法院可以指定下級人民法院審判管轄不明的案件，也可以指定下級人民法院將案件移送其他人民法院審判。在此基礎(chǔ)上，《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》（下稱《解釋》）均有類似的規(guī)定。根據(jù)該規(guī)定，指定管轄主要存在兩種情況：一種是針對管轄不明案件的指定管轄；另一種是針對管轄權(quán)明確但因存在特殊因素不適宜原具有管轄權(quán)法院管轄而移送的指定管轄。依據(jù)該規(guī)定，梳理司法實(shí)踐中指定管轄的適用情形，主要有以下情況：

 

（一）基于審判專業(yè)化角度考量而采取的類案管轄權(quán)集中移轉(zhuǎn)。比較典型的是針對涉外刑事案件、未成年人刑事案件以及走私類刑事案件、涉環(huán)境資源和食品藥品安全刑事案件，通過指定管轄的方式實(shí)現(xiàn)類案的集中管轄。如《解釋》第三百九十三條規(guī)定：必要時(shí)，中級人民法院可以指定轄區(qū)內(nèi)若干基層人民法院集中管轄第一審涉外刑事案件。第四百六十五條規(guī)定：對未成年人刑事案件，必要時(shí)，上級人民法院可以指定下級人民法院將案件移送其他人民法院審判?；谶@些類案都具有某方面的特性，實(shí)行指定管轄有利于法律適用統(tǒng)一，提升案件辦理的專業(yè)化水平，也能取得更好的法律效果和社會效果。如在未成年人刑事案件方面，基于我國未成年人犯罪率一直保持較低水平，近年來案件數(shù)量呈現(xiàn)持續(xù)下降態(tài)勢；加之我國刑事訴訟法亦確定了專門的未成年人刑事案件訴訟程序，實(shí)行集中指定管轄，對于增強(qiáng)未成年人刑事司法保護(hù)，提升審判專業(yè)化水平就顯必要。

 

（二）基于司法公正、公信角度考量而采取的異地管轄。比較典型的是為了有效排除阻礙和干擾，保證公正司法和司法公信，對部分職務(wù)犯罪案件，通過指定管轄方式實(shí)行異地管轄，并且這已成為司法實(shí)踐常態(tài)。此外，對重大黑惡勢力犯罪案件、經(jīng)濟(jì)犯罪亦是如此。再如，為有效落實(shí)回避制度，《解釋》第十六條規(guī)定：有管轄權(quán)的人民法院因案件涉及本院院長需要回避等原因，不宜行使管轄權(quán)的，……也可以指定與提出請求的人民法院同級的其他人民法院管轄。同樣如案件涉及司法干警及其近親屬，也會發(fā)生不宜行使管轄權(quán)而指定管轄的問題。

 

（三）基于查清事實(shí)、便利訴訟角度考量而采取的跨區(qū)域并案管轄。比較典型的是針對電信網(wǎng)絡(luò)詐騙、網(wǎng)絡(luò)犯罪、涉眾型非法集資犯罪，由于犯罪地眾多，跨多個(gè)區(qū)域，通過指定管轄方式并案管轄，以利于查明事實(shí)，提高訴訟效率。如網(wǎng)絡(luò)犯罪案件的犯罪地包括用于實(shí)施犯罪行為的網(wǎng)站服務(wù)器所在地，網(wǎng)絡(luò)接入地，網(wǎng)站建立者、管理者所在地，被侵害的計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)或其管理者所在地，犯罪嫌疑人、被害人使用的計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)所在地，被害人被侵害時(shí)所在地，以及被害人財(cái)產(chǎn)遭受損失地等。“兩高一部”2014年5月4日實(shí)施的《關(guān)于辦理網(wǎng)絡(luò)犯罪案件適用刑事訴訟程序若干問題的意見》明確：對因網(wǎng)絡(luò)交易、技術(shù)支持、資金支付結(jié)算等關(guān)系形成多層級鏈條、跨區(qū)域的網(wǎng)絡(luò)犯罪案件，共同上級公安機(jī)關(guān)可以按照有利于查清犯罪事實(shí)、有利于訴訟的原則，指定有關(guān)公安機(jī)關(guān)一并立案偵查，需要提請批準(zhǔn)逮捕、移送審查起訴、提起公訴的，由該公安機(jī)關(guān)所在地的人民檢察院、人民法院受理。在“兩高一部”2016年12月20日實(shí)施的《關(guān)于辦理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙等刑事案件適用法律若干問題的意見》中同樣秉承這一立場。當(dāng)然，這種并案管轄并非絕對。如“兩高一部”2014年3月25日實(shí)施的《關(guān)于辦理非法集資刑事案件適用法律若干問題的意見》中明確：跨區(qū)域非法集資刑事案件，在查清犯罪事實(shí)的基礎(chǔ)上，可以由不同地區(qū)的公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院分別處理。

 

（四）基于順應(yīng)偵查需要角度考量而采取的指定管轄。比較典型的是針對毒品犯罪案件。由于毒品犯罪過程通常較為隱蔽，犯罪分子反偵查能力強(qiáng)，特情介入或技術(shù)偵查是偵破毒品犯罪案件常用手段，出于偵破案件需要并輔之對辦案單位加以鼓勵，掌握犯罪線索成功偵破案件的，常常順勢被指定為偵查管轄單位。

 

（五）基于案件關(guān)聯(lián)角度考量而采取的指定管轄。比較典型的是針對具有對合關(guān)系的犯罪。我國刑法中規(guī)定了相當(dāng)數(shù)量的對合犯，如受賄罪與行賄罪，拐賣婦女、兒童罪與收買被拐賣的婦女、兒童罪，非法出售增值稅專用發(fā)票罪與非法購買增值稅專用發(fā)票罪，等等。為便于后續(xù)處理，因犯罪事實(shí)或犯罪主體相關(guān)聯(lián)而被指定同一司法機(jī)關(guān)管轄。如行賄案件常常會因相應(yīng)的受賄案件被指定管轄而被同樣處置。

 

二、指定管轄的適用原則

 

刑事訴訟中，指定管轄對解決管轄不明案件以及特定案件的管轄問題具有現(xiàn)實(shí)意義，其以靈活性和必要性在實(shí)踐中發(fā)揮著重要作用。但不容忽視的是由于刑事訴訟法第二十七條規(guī)定的原則性、概括性，在適用上也存在一些問題。如有學(xué)者指出，指定管轄適用的隨意性較大；指定偵查管轄于法無據(jù)，公、檢、法在指定管轄上不能有效銜接，易起沖突；公民的管轄異議權(quán)與指定管轄申請權(quán)不受尊重，違背回避制度精神的情況時(shí)有發(fā)生。指定管轄的規(guī)范化適用是應(yīng)有之義，而秉承的原則是前提和基礎(chǔ)。刑事訴訟中適用指定管轄?wèi)?yīng)堅(jiān)持以下原則：

 

（一）堅(jiān)持例外適用。刑事訴訟中，指定管轄是法定管轄的例外和補(bǔ)充，過多的指定管轄不符合法的可預(yù)測性，勢必影響正常訴訟進(jìn)程，與公正、效率要求相悖。對于根據(jù)刑事訴訟法能夠確定管轄權(quán)的案件，原則上不應(yīng)指定管轄。能夠指定管轄的案件，必須嚴(yán)格限定在法律規(guī)定的管轄不明情況和存在特殊情形的范圍內(nèi)。司法實(shí)踐中，毒品案件指定管轄的數(shù)量、所占比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他刑事案件，也是最需要加以規(guī)范的類型。對于毒品犯罪的地域管轄，2008年印發(fā)的《全國部分法院審理毒品犯罪案件工作座談會紀(jì)要》明確：應(yīng)當(dāng)實(shí)行以犯罪地管轄為主、被告人居住地管轄為輔的原則?？紤]到毒品犯罪的特殊性和毒品犯罪偵查體制，“犯罪地”不僅可以包括犯罪預(yù)謀地、毒資籌集地、交易進(jìn)行地、運(yùn)輸途經(jīng)地以及毒品生產(chǎn)地，也可以包括毒資、毒贓和毒品藏匿地、轉(zhuǎn)移地、走私或者販運(yùn)毒品目的地等。“被告人居住地”，不僅包括被告人常住地和戶籍所在地，也包括其臨時(shí)居住地?！都o(jì)要》中規(guī)定的毒品犯罪“犯罪地”“被告人居住地”本身已較為寬泛，除此之外應(yīng)審慎適用指定管轄，以減少司法的隨意性。

 

（二）堅(jiān)持理由適當(dāng)。指定管轄必須要具有正當(dāng)理由，在具體適用上要綜合考量案件本身是否存在特殊因素、辦理案件的主體是否存在有礙公正司法的情形、指定管轄后是否有利于案件辦理、符合訴訟便利等情況。對于無適當(dāng)理由的，則不應(yīng)適用指定管轄。

 

（三）堅(jiān)持先行協(xié)商。刑事訴訟中，在偵查、起訴和審判三個(gè)基本環(huán)節(jié)中，各自都會產(chǎn)生對案件指定管轄的現(xiàn)實(shí)需要。審判階段的指定管轄有直接的法律依據(jù)，即刑事訴訟法第二十七條規(guī)定。偵查、起訴階段的指定管轄，則分別來源于公安部、最高人民檢察院的規(guī)定。司法實(shí)踐中，既存在前端的先期指定對后續(xù)環(huán)節(jié)產(chǎn)生預(yù)決作用的情形，也存在前端的先期指定引發(fā)后續(xù)環(huán)節(jié)異議的情形。解決的路徑在于偵查、起訴、審判機(jī)關(guān)先行進(jìn)行是否指定管轄的協(xié)商。對此，2013年1月1日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大常委會法制工作委員會實(shí)施的《關(guān)于實(shí)施刑事訴訟法若干問題的規(guī)定》明確：人民檢察院認(rèn)為需要依照刑事訴訟法的規(guī)定指定審判管轄的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商同級人民法院辦理指定管轄有關(guān)事宜。最高人民檢察院、公安部《關(guān)于公安機(jī)關(guān)辦理經(jīng)濟(jì)犯罪案件的若干規(guī)定》中同樣有類似規(guī)定：人民檢察院受理公安機(jī)關(guān)移送審查起訴的經(jīng)濟(jì)犯罪案件，認(rèn)為需要依照刑事訴訟法的規(guī)定指定審判管轄的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商同級人民法院辦理指定管轄有關(guān)事宜。對跨區(qū)域性涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪案件，公安機(jī)關(guān)指定管轄的，應(yīng)當(dāng)事先向同級人民檢察院、人民法院通報(bào)和協(xié)商。

 

（四）堅(jiān)持權(quán)利保障。懲治犯罪和保障人權(quán)是刑事訴訟的一體兩面。指定管轄涉及改變原有的法定管轄，理應(yīng)賦予訴訟參與人管轄異議權(quán)，否則有悖于保障訴訟參與人訴訟權(quán)利原則。因此，在適用指定管轄時(shí)應(yīng)當(dāng)告知犯罪嫌疑人、被告人及其辯護(hù)人，允許其在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)提出異議。偵查、起訴、審判機(jī)關(guān)也應(yīng)加強(qiáng)對異議理由的審查，經(jīng)審查如發(fā)現(xiàn)異議確有理由，指定管轄確有不當(dāng)?shù)?，?yīng)予以撤銷。

 

三、指定管轄的適用程序

 

（一）啟動方式。刑事訴訟法未明確規(guī)定指定管轄的啟動方式。司法實(shí)踐中或存在上級主動指定情形即自上而下的方式，或存在報(bào)請上級指定情形即自下而上的方式。兩種方式都有其存在的實(shí)踐基礎(chǔ)，理應(yīng)允許并存。

 

（二）適用主體。就指定管轄的適用主體而言，主要是要明確哪一個(gè)層級有權(quán)指定管轄。如前述，在偵查、起訴和審判各個(gè)階段，都有指定管轄的現(xiàn)實(shí)需求，在各自權(quán)限范圍內(nèi)均各自指定管轄。從層級角度出發(fā)，一般實(shí)行上一級指定，在分屬不同轄區(qū)的情況下則采取共同的上級機(jī)關(guān)指定。需要指出的是上一級或共同的上級機(jī)關(guān)指定只能是直接指定不可為層層指定，亦即下級不能在接受指定管轄后再向其下一級指定管轄。

 

（三）指定形式。管轄是程序性事項(xiàng)，應(yīng)采取規(guī)范化的形式。從縱向上看，指定管轄一般采用決定書這一規(guī)范性法律文書的形式；從橫向上看，一般采取書面通知，并將相關(guān)案卷材料退回或移送才能完成程序流轉(zhuǎn)。對此，《解釋》第十九條規(guī)定：上級人民法院指定管轄，應(yīng)當(dāng)將指定管轄決定書分別送達(dá)被指定管轄的人民法院和其他有關(guān)的人民法院。第二十條規(guī)定：原受理案件的人民法院在收到上級人民法院改變管轄決定書、同意移送決定書或者指定其他人民法院管轄決定書后，對公訴案件，應(yīng)當(dāng)書面通知同級人民檢察院，并將案卷材料退回，同時(shí)書面通知當(dāng)事人；對自訴案件，應(yīng)當(dāng)將案卷材料移送被指定管轄的人民法院，并書面通知當(dāng)事人?！豆矙C(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第二十條亦作類似規(guī)定。

 

（四）指定次數(shù)。盡管刑事訴訟法未對指定管轄的次數(shù)作限制性規(guī)定，但從防止指定管轄隨意性角度出發(fā)，應(yīng)避免重復(fù)指定，在指定管轄次數(shù)上進(jìn)行必要限制，原則上應(yīng)一次指定。

 

（五）沖突情形下的處理。相關(guān)司法解釋明確偵查、起訴和審判主體在指定管轄上要先行協(xié)商，未規(guī)定協(xié)商不一致時(shí)該如何處理。人民法院既可對實(shí)體事項(xiàng)作出裁判，又可對程序事項(xiàng)作出裁判。在協(xié)商不一致的情形下，應(yīng)最終由法院審查決定。經(jīng)審查后，認(rèn)為不屬于本院管轄的，應(yīng)當(dāng)將案件退回人民檢察院。

 

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