陜西省高級人民法院副院長 譚曉峰

 

完善司法救助制度，應(yīng)完善立法，規(guī)范救助金的審批和發(fā)放程序，建立多層次的救助聯(lián)動機(jī)制，完善救助追償制度，拓展救助資金來源渠道。

 

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要健全國家司法救助制度。2014年1月，中央政法委、財政部、最高人民法院等六部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立完善國家司法救助制度的意見（試行）》，對救助對象、救助條件、救助資金來源和救助程序等做出了原則性規(guī)定，為各地法院建立國家司法救助制度提供了政策依據(jù)。2016年7月，最高人民法院制定了《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范人民法院國家司法救助工作的意見》，對審判、執(zhí)行中困難群眾的司法救助工作進(jìn)行了規(guī)范。2019年2月，最高人民法院印發(fā)了《人民法院國家司法救助案件辦理程序規(guī)定（試行）》《人民法院國家司法救助文書樣式（試行）》《最高人民法院司法救助委員會工作規(guī)則（試行）》等司法文件，進(jìn)一步明確了人民法院開展司法救助的具體程序。各地依據(jù)上述精神，分別制定了實施細(xì)則等操作性強(qiáng)的制度文件。

 

司法救助制度的建立順應(yīng)了時代要求。司法救助是中國特色社會主義司法制度的內(nèi)在要求，是保障民生、健全社會保障體系的重要途徑。隨著國家綜合實力的提升，使構(gòu)建司法救助制度具有了物質(zhì)保障基礎(chǔ)。社會公眾對公平正義的更高要求和對司法人性化的更多期待，使司法救助成為人民法院新的工作內(nèi)容。當(dāng)前，我國正處于社會矛盾凸顯期，越來越多的矛盾糾紛以案件的形式進(jìn)入司法領(lǐng)域，一些刑事犯罪案件和民事侵權(quán)案件，因案件無法偵破、被告人沒有賠償能力或賠償能力不足，致使受害人及其近親屬得不到有效賠償，生活陷入困境。有的由此引發(fā)當(dāng)事人反復(fù)申訴上訪甚至釀成極端事件，損害了司法權(quán)威，影響社會和諧穩(wěn)定。通過司法救助，對受到侵害但無法獲得有效賠償?shù)漠?dāng)事人，由國家給予適當(dāng)經(jīng)濟(jì)資助，幫助他們擺脫生活困境，體現(xiàn)了黨和政府的民生關(guān)懷，體現(xiàn)了司法為民，有利于實現(xiàn)社會公平正義，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定，維護(hù)司法權(quán)威和樹立司法公信。

 

司法救助制度的探索實踐取得初步成效。近年來，全國各級法院在開展司法救助方面做了大量工作，各級法院普遍成立了司法救助委員會，實現(xiàn)了司法救助案件辦理的司法化、程序化，司法救助案件的數(shù)量和金額也逐年增長。通過司法救助，人民法院化解了大量難以解決的矛盾問題，解決了一些特困當(dāng)事人的困難，體現(xiàn)了司法的人文關(guān)懷，提升了司法公信力。

 

當(dāng)前的司法救助制度也存在一些問題。一是缺乏立法支持。我國的憲法、刑事和民事法律，以及訴訟法都沒有規(guī)定司法救助制度。司法救助制度缺乏類似國家賠償法這樣集實體、程序于一體的法律規(guī)范。立法的滯后性使司法救助工作權(quán)威性不足、合法性依據(jù)尚不充分。各省市依據(jù)各自制定的規(guī)定開展工作，救助標(biāo)準(zhǔn)和程序難以統(tǒng)一、規(guī)范。二是救助范圍不統(tǒng)一。中央有關(guān)部委的意見對救助范圍和救助最高限額僅作了原則性規(guī)定，在具體案件辦理中如何確定尚不規(guī)范，有的法院對不符合救助案由范圍的民間借貸、買賣合同等糾紛案件決定救助，有的基于減少信訪、增加執(zhí)行結(jié)案率需要，對一些并不符合生活困難條件的長期上訪纏訪人員也予以救助，有違救助公正性原則和救急性要求。發(fā)放救助資金也存在標(biāo)準(zhǔn)低、彈性空間大的問題，各級財政資金配套差異較大。在資金有限的情況下，為增加救助案件數(shù)量而降低救助標(biāo)準(zhǔn)較為常見，個案救助金額差異也較大。三是救助標(biāo)準(zhǔn)模糊。當(dāng)前，要獲得司法救助需要滿足無法獲得賠償或者無法執(zhí)行到位以及申請人生活困難的條件。但在實踐把握上還存在一些問題。無論是國家層面還是各地相關(guān)規(guī)定，對無法獲得賠償具體標(biāo)準(zhǔn)的掌握尚不統(tǒng)一。對生活困難的判斷多限于對有關(guān)證明材料的形式化審查，沒有建立規(guī)范有效的申請人生活困難情況調(diào)查制度，難以確保困難情況的真實性。四是救助手段單一。當(dāng)前的司法救助一般僅限于應(yīng)急性的經(jīng)濟(jì)救助，且一般由法院單打獨斗，缺乏后續(xù)工作延伸和與有關(guān)部門工作銜接，沒有形成救助合力。對被救助對象的多元需求沒有細(xì)致考量，難以滿足救助對象的心理疏導(dǎo)、危機(jī)干預(yù)等需求。五是追償機(jī)制缺位。實踐中，許多法院不注重追償，造成了“國家替侵權(quán)人和執(zhí)行被申請人買單”的怪象。不及時追償，一方面會加重國家負(fù)擔(dān)，不利于司法救助制度長遠(yuǎn)發(fā)展，另一方面變相減輕了加害人義務(wù)，客觀上助長了逃避法律責(zé)任的行為。

 

對于如何追償、由哪個部門負(fù)責(zé)追償、追償程序等問題，缺乏完善的制度機(jī)制設(shè)計。

 

完善司法救助制度，首先應(yīng)完善立法。應(yīng)當(dāng)總結(jié)實踐經(jīng)驗，制定立法規(guī)劃，啟動立法程序，制定統(tǒng)一的國家司法救助法，將司法救助制度從政策層面上升至法律位階上，讓司法救助制度合法化和法治化，賦予司法救助機(jī)構(gòu)完整的司法救助權(quán)力，規(guī)范司法救助程序和救助范圍及標(biāo)準(zhǔn)，讓司法救助工作在正常法治軌道內(nèi)運(yùn)行。其次，規(guī)范救助金的審批和發(fā)放程序。要嚴(yán)控司法救助范圍，對諸如民間借貸、合同糾紛等案由的申請不予立案，確保司法救助符合規(guī)定。制定司法救助金額量化標(biāo)準(zhǔn)，明確應(yīng)予救助、可予救助、不予救助的范圍，實現(xiàn)同案同救助，減少救助隨機(jī)性。建立救助調(diào)查制度，對擬救助對象有關(guān)情況進(jìn)行實地走訪，重點對申請人的房產(chǎn)、動產(chǎn)、銀行賬戶存款或者其他有價證券、股權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)等有價值的財產(chǎn)權(quán)益進(jìn)行調(diào)查，必要時可委托第三方進(jìn)行評估。建立違規(guī)救助追責(zé)制度，實行責(zé)任倒查和救助款追回。第三，應(yīng)建立多層次的救助聯(lián)動機(jī)制。通過構(gòu)建司法救助與社會救助的有機(jī)結(jié)合的多層次救助體系，發(fā)揮司法機(jī)關(guān)、政府、民間力量的聯(lián)動作用，做好司法救助制度與社會養(yǎng)老保險、工傷保險、醫(yī)療保險、大病救助、大災(zāi)補(bǔ)充救助、公益性崗位就業(yè)援助、住房保障救助等社會保障政策的銜接，整合社會救助資源，切實提升救助效果。針對占救助比例較高的機(jī)動車交通事故責(zé)任賠償糾紛，加強(qiáng)與交通保險救助基金管理單位的溝通，做好司法救助與保險救助的銜接。對無勞動能力且無收入來源的當(dāng)事人，加強(qiáng)與民政部門溝通協(xié)商，確定低保政策幫扶對象。建立再就業(yè)轉(zhuǎn)介平臺，協(xié)調(diào)勞動保障部門對救助對象進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)，提供就業(yè)崗位，提升其自我生存能力，解決其生活困境，降低司法救助資金壓力。第四，完善救助追償制度。司法救助是國家對沒有履行能力或逃避履行義務(wù)的被執(zhí)行人所做的替代性履行，對于執(zhí)行時沒有能力履行但后來又具備履行能力，以及逃避履行義務(wù)的當(dāng)事人，不應(yīng)免除其應(yīng)承擔(dān)的法律義務(wù)。對于被害人在加害人處獲得充足賠償?shù)?，?yīng)當(dāng)返還已獲得的司法救助金，也不得通過訴訟雙重獲利。要完善司法救助追償程序設(shè)計，加大追償力度，確保救助資金使用效率。最后，拓展救助資金來源渠道。規(guī)范財政預(yù)算，由各級政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，逐年遞增救助資金預(yù)算，對上年度沉淀資金直接納入下一年度資金范圍，保證資金來源持續(xù)穩(wěn)定。探索建立司法救助慈善捐助制度，設(shè)立司法救助基金，獲取社會慈善機(jī)構(gòu)及愛心人士的捐助與支持。