電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的治理是一種生態(tài)治理，立法和政策上要盡量減少參與的機(jī)制性障礙和阻力，培育社會(huì)主體的協(xié)同行為和協(xié)同文化，提高協(xié)同治理的執(zhí)行力

□ 劉為軍

近日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十五次會(huì)議對(duì)反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法草案二審稿進(jìn)行了分組審議。相較于去年10月初審的反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法草案，此次二審稿在加大處罰力度、全鏈條綜合治理、聚焦精準(zhǔn)防詐反詐以及宣傳教育等方面內(nèi)容更加全面、細(xì)則更加具體，為保障公民合法權(quán)益筑起一道更加牢固的法律屏障。

經(jīng)過多年嚴(yán)厲打擊，特別是公安機(jī)關(guān)持續(xù)開展的“云劍”“斷卡”“斷流”等專項(xiàng)行動(dòng)取得顯著成效，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的上升勢(shì)頭得到有效遏制。但從整體上看，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙活動(dòng)仍處于高發(fā)頻發(fā)階段，不法分子通過引入虛擬撥號(hào)、區(qū)塊鏈、人工智能、遠(yuǎn)程操控、共享屏幕等新技術(shù)完成作案手段的升級(jí)迭代，犯罪與執(zhí)法的攻防態(tài)勢(shì)并未出現(xiàn)根本性逆轉(zhuǎn)。

尤其是，詐騙集團(tuán)并非“孤軍作戰(zhàn)”，犯罪的實(shí)施離不開眾多信息資源、網(wǎng)絡(luò)工具、資金結(jié)算服務(wù)和技術(shù)服務(wù)等黑灰產(chǎn)業(yè)群體的幫助支持。當(dāng)前，為逃避打擊和滿足支撐其他違法犯罪的需要，這些黑灰產(chǎn)業(yè)正由鏈狀結(jié)構(gòu)向網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)發(fā)展，數(shù)量和類型越來(lái)越多，行業(yè)分工日趨精細(xì)，產(chǎn)業(yè)模塊聯(lián)系緊密且能相互影響以及替代，“產(chǎn)品”全方位升級(jí)，產(chǎn)業(yè)線下基地靈活多變。

面對(duì)嚴(yán)峻的犯罪形勢(shì)，監(jiān)管部門很早就認(rèn)識(shí)到，對(duì)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪必須堅(jiān)持以防為主、打防結(jié)合的指導(dǎo)方針，瞄準(zhǔn)整個(gè)犯罪產(chǎn)業(yè)鏈開展協(xié)同治理：一方面，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪雖然被形象地稱作“非接觸型犯罪”，但其實(shí)現(xiàn)仍需通過諸多信息和資金通道，借助大量軟硬件設(shè)施，作案環(huán)節(jié)觸角涉及社會(huì)各領(lǐng)域、各行業(yè)，歸口不同主管部門管理。現(xiàn)代國(guó)家治理講求專業(yè)和分工，不可能僅因電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪治理需要，就將犯罪生態(tài)所涉及的行業(yè)管理權(quán)限歸集到單一部門。更何況，行業(yè)管理權(quán)的過度歸集也可能會(huì)帶來(lái)新的治理弊端；另一方面，詐騙分子無(wú)論隨機(jī)還是精準(zhǔn)選擇受害人，其犯罪行為事實(shí)上已經(jīng)覆蓋社會(huì)各階層的龐大受害人群體，實(shí)際危害早已超越直接受害人本身，而成為必須通過社會(huì)動(dòng)員方式進(jìn)行全國(guó)范圍乃至跨境合作整治的“現(xiàn)象級(jí)”社會(huì)頑疾，每一個(gè)社會(huì)主體因而也肩負(fù)了電信網(wǎng)絡(luò)詐騙治理的法律責(zé)任或者道義責(zé)任。

我國(guó)反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙立法和執(zhí)法高度重視落實(shí)協(xié)同治理理念。反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法（征求意見稿）要求堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，齊抓共管，群防群治，明確了公安部門、電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、非銀行支付機(jī)構(gòu)和互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者的犯罪治理職責(zé)，并提出在國(guó)務(wù)院層面建立打擊電信網(wǎng)絡(luò)詐騙工作機(jī)制。在執(zhí)法層面，依托打擊治理電信網(wǎng)絡(luò)新型違法犯罪工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，我國(guó)業(yè)已形成國(guó)家、省、市、縣四級(jí)反詐工作體系，由此衍生出來(lái)的緊急止付、涉詐通訊信息攔截等措施對(duì)阻斷犯罪產(chǎn)生和發(fā)展發(fā)揮了重要作用。此次反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法草案二審稿又通過提高法律責(zé)任、完善涉詐資金鏈治理和擴(kuò)大反詐宣傳義務(wù)主體等形式，進(jìn)一步強(qiáng)化了協(xié)同治理要求。

不過，確定政府部門和主要行業(yè)領(lǐng)域主體責(zé)任只是協(xié)同治理邁出的第一步。協(xié)同治理的本意，除了治理主體的多元化之外，還包括多元主體間通過規(guī)范的合作，形成相互依存、共同行動(dòng)、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的局面，從而產(chǎn)生合理有序的治理結(jié)構(gòu)。當(dāng)前的協(xié)同治理結(jié)構(gòu)雖然已經(jīng)關(guān)注到多元主體的責(zé)任，但從偏重事后責(zé)任追究的制度邏輯來(lái)看，仍然立足在公安機(jī)關(guān)主導(dǎo)下采取共同行動(dòng)的基本框架，對(duì)社會(huì)面的協(xié)同治理動(dòng)員尚有較大提升空間。

在政府主導(dǎo)、社會(huì)各行業(yè)各領(lǐng)域乃至全民參與的反詐格局下，還需要優(yōu)化協(xié)同治理機(jī)制設(shè)計(jì)，多措并舉，提升社會(huì)主體參與治理積極性。一是除了將一些行之有效的治理措施如緊急支付、快速凍結(jié)、資金返還等升格為法律制度外，還應(yīng)采取更為嚴(yán)格的措施提升社會(huì)主體反詐注意義務(wù)，例如采用推定過錯(cuò)方式壓實(shí)“網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制”審核和監(jiān)管責(zé)任，以壓縮犯罪支撐行業(yè)和企業(yè)的涉案交易收益；二是要擴(kuò)大參與治理的范圍及參與程度，暢通參與治理的渠道。電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的治理是一種生態(tài)治理，立法和政策上要盡量減少參與的機(jī)制性障礙和阻力，分類施策，通過社會(huì)信用評(píng)價(jià)、提供市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)等方式，導(dǎo)入?yún)f(xié)同技術(shù)，培育社會(huì)主體的協(xié)同行為和協(xié)同文化，提高協(xié)同治理的執(zhí)行力。

（作者系中國(guó)人民公安大學(xué)新型犯罪研究中心教授）